Una mirada al Impuesto a los Activos

El impuesto a los Activos (IA) se estableció en 2005 y su fundamento legal se encuentra en el Título V del Código Tributario. Es un “impuesto anual sobre el activo de las personas jurídicas o físicas con negocios de único dueño”; con una tasa del 1%. Se excluyen las inversiones accionarias, terrenos ubicados en zonas rurales, inmuebles por naturaleza de explotación agropecuaria, y los impuestos adelantados o anticipos.

De acuerdo con la Ley 253-12
quedaría eliminado a partir del 2016 si se alcanzaba una presión tributaria de
16%, como estipula la Estrategia Nacional de Desarrollo para ese año (lo cual
aún no ha ocurrido) y se indica que una vez eliminado, se aplicaría el Impuesto
sobre Propiedad Inmobiliaria (IPI) a los inmuebles propiedad de las personas
jurídicas o morales.

Es decir que, se quedaría
como un impuesto sobre la propiedad inmobiliaria de las personas jurídicas, que
es cómo funciona el IA actualmente, en el caso de empresas tenedoras de
inmuebles y las que no tienen operaciones.  

Este impuesto está concebido
asociado al Impuesto Sobre la Renta (ISR) por eso se liquidan de forma conjunta.
El monto que se paga por IA se considera un crédito contra el ISR del ejercicio
fiscal del que se trate. Si el ISR a pagar es igual o mayor al Impuesto a los Activos
a pagar no se tendrá que pagar este último. Si, por el contrario, el IA es
mayor al ISR a pagar, se deberá pagar la diferencia.  

Con el IA se busca asegurar
un mínimo de recaudación de renta. Es decir, se paga lo que corresponde de ISR,
y de no alcanzar un mínimo esperado de recaudo (respecto a los activos de la
empresa), se paga el IA.

Por lo tanto, para que se
produzca un pago por este concepto, la empresa debe tener pérdidas, o bien presentar
una Tasa Efectiva de Tributación[1]
que represente una rentabilidad muy baja que genere un impuesto a pagar por ISR
menor que el 1% de sus activos.

Los impuestos mínimos de
renta han sido una figura a la que han recurrido muchos países latinoamericanos
en algún momento, calculándolo sobre ingresos, patrimonio neto o activos. De
acuerdo con “Recaudar no basta”[2], este
tipo de impuestos tienden a emplearse cuando la “administración tributaria es
débil y/o el régimen del ISR es complejo, con multitud de incentivos
tributarios”. Y agregan que “la capacidad de generación de ingresos de este
tipo de impuesto suele ser modesta y ha tendido a estancarse”. Otras críticas
son, que puede incentivar la informalidad, especialmente de los pequeños
contribuyentes, y que penaliza a empresas muy apalancadas.

En nuestro caso, cuando se
implementó el IA, tenía como objetivo básico generar ingresos con relativamente
poco esfuerzo administrativo, en un momento en que la entrada en vigor del DR-CAFTA
significaría un desmonte arancelario y su consecuente pérdida de recaudaciones.
El aumento de las recaudaciones por concepto del Impuesto Sobre la Renta se
veía limitada por la cantidad de empresas que declaraban pérdidas, ante una Administración
Tributaria que apenas iniciaba con un plan anti-evasión que contemplaba la
implementación de facturas o comprobantes fiscales. De manera que, desde sus
inicios el IA se consideró como un impuesto transitorio, que debía eliminarse
cuando estos elementos cambiaran.

Evolución del recaudo

El recaudo por Impuesto a los Activos ha
presentado tasas de crecimiento positivas desde su creación, con excepción de
2015, año en el que decreció 0.3%. De 2009 – 2019 creció a una tasa promedio
del 9%.

Sin embargo, dado que este
impuesto está estructurado para funcionar como un impuesto mínimo de Renta,
corresponde analizar de manera conjunta las recaudaciones de ambos impuestos.
Para hacerlo excluimos del recaudo del ISR de Empresas, los ingresos extraordinarios
(como los grandes pagos por ganancias de capital, ingresos provenientes de
amnistías, entre otras) y el ISR que ingresa por la actividad minera, ya que
esta se encuentra exenta del pago del IA. Durante 2012 – 2019 hemos considerado
extraordinarios para estos fines unos RD$40 mil millones.

Al analizar las variaciones
interanuales de ambos impuestos, lo esperable es que, ante un incremento
importante del recaudo de ISR, haya un comportamiento inverso o una moderación
del crecimiento del recaudo del IA, y viceversa. Sin embargo, como puede
observarse en la gráfica a continuación, esto no siempre ocurre.

Durante los años bajo
análisis se produjeron cambios en la tasa del ISR, lo cual impacta el recaudo
potencial del IA en tanto que un aumento de la tasa del ISR reduce la
probabilidad de que el Impuesto a los Activos sea mayor que el ISR. En este sentido, en 2008 cuando la tasa del ISR
pasa del 30% al 25%, el recaudo de ISR cae 11% mientras el de IA aumenta en
49%.

En este sentido, durante 2009
– 2011 el ISR decrece 1% (en parte como consecuencia de la crisis financiera
mundial), y el IA crece 13% en promedio. Luego, cuando la tasa de ISR vuelve a
aumentar (de 25% a 29%) durante 2012 – 2014, el crecimiento del recaudo del IA
se ralentiza (7%), mientras que el de ISR se acelera (25%).

De manera que estos años la
interacción entre los dos impuestos muestran el desempeño esperable. Sin
embargo, en 2015 la tasa baja a 28% y luego a 27% en 2016, reduciéndose el
crecimiento del ISR, pero el recaudo de IA no incrementa en consecuencia,
evidenciando signos de desgaste. De 2017 a 2019 el comportamiento es mixto.

Otro elemento por resaltar es
que el recaudo por el Impuesto a los Activos es poco significativo dentro de las
recaudaciones por ambos impuestos; con excepción de 2010 y 2011 cuando
representó el 10%, el resto de los años promedia un 7% del total, manteniéndose
constante en un 6% durante el periodo 2015 – 2019. Es decir, que su aporte
respecto al total no ha variado considerablemente, incluso en años en los que las
recaudaciones por concepto del ISR de sociedades han reducido su crecimiento.

Otro aspecto importante es
que en el análisis de los resultados recaudatorios del IA como impuesto mínimo
de renta se observa un desempeño mejor que el real, debido a que en estos datos
se incluye el aporte de las empresas que son básicamente tenedoras de
inmuebles, para las cuales el impuesto no opera como mínimo, sino que se comporta
como un impuesto sobre la propiedad inmobiliaria, además de las que no tienen
operaciones, para las cuales se aplican sobre el capital.

En conclusión, a pesar de que
este impuesto está estructurado para actuar como mínimo de Renta, esta función
la cumplió en sus primeros años de aplicación. En los años más recientes se
comporta más como un complemento del ISR.

Lo ideal es que no existan impuestos
mínimos de Renta. Pero esto solo será posible en la medida en que se fortalezca
la capacidad técnica y de fiscalización de la Administración Tributaria, además
de que se facilite el control del ISR reduciendo las excepciones, acotando o
limitando las deducciones y ampliando las fuentes externas de información.

Asimismo, hay que considerar
que gravar la propiedad inmobiliaria corresponde tanto a las Personas Físicas como
a las Jurídicas, adecuando el impuesto para preservar la capacidad de
producción de algunos sectores para los cuales esa propiedad es la base de su
operación.

Finalmente, se aproxima una
decisión importante para las autoridades fiscales con respecto a la aplicación
del Impuesto a los Activos como mínimo de renta en el año 2021. Es de esperarse
que una gran cantidad de empresas declaren el ISR mostrando pérdidas porque son
el resultado de sus operaciones de 2020; por lo tanto, les corresponderá pagar
el 1% de sus activos.

Las autoridades tendrán que
elegir entre recaudar este impuesto mínimo a pesar de que las pérdidas generadas
podrían considerarse extraordinarias como consecuencia de la pandemia, o privilegiar
la necesidad de proteger a las empresas que podrían no tener la capacidad de
asumir este pago.

De todas formas, mas allá de
lo que ocurra en el 2021, este es uno de los impuestos que debe ser analizado
en un eventual pacto fiscal. 

[1] La Tasa
Efectiva de Tributación se refiere al cociente obtenido como resultado de
dividir el Impuesto liquidado entre los ingresos. Representa un margen de
rentabilidad de las empresas. 

[2]
“Recaudar no basta: los impuestos como instrumento del desarrollo”, BID, 2012.