Pymes: la encrucijada de quienes quieren pagar sus deudas impositivas, pero no pueden

Publicado originalmente en Gaceta Judicial 390, año 23 – Edición especial sobre Derecho Tributario.

“Si ella [la Administración Tributaria] es eficiente en el cumplimiento de su cometido, el principio de equidad horizontal que se encuentra inserto en toda ley tributaria se concreta y por ende facilita la competitividad en los negocios.  Su ineficiencia se convierte en un impedimento para el desarrollo de la competencia.

Modernamente, las estrategias en la administración de los sistemas tributarios han cambiado. Resulta obvio que el objetivo principal -la recaudación- no se deja de lado, pero para ello se traza una política de interacción y cooperación con el contribuyente, a fin de alcanzar cotas razonables en el cumplimiento voluntario, utilizándose caminos distintos a los meramente represivos que se utilizaron en otras décadas”

(Lamagrande, Alfredo, 2004)

¿Qué pasa si no puedo pagar una deuda impositiva y quiero pagarla?La pregunta es una inquietud frecuente entre los contribuyentes que quieren cumplir, pero enfrentan alguna situación que les impide realizar el pago total de su deuda tributaria sin desaparecer.

Nuestro Código Tributario (Título I de la Ley 11-92), como muchos otros, no contiene de manera expresa la facultad de otorgar acuerdos o facilidades de pago a los contribuyentes en estado de mora, aunque la Administración Tributaria haciendo uso de sus atribuciones normativas, regula los criterios y mecanismos para otorgarlos.

En su artículo 17 el Código establece que “La Administración Tributaria podrá conceder discrecionalmente prórrogas para el pago de tributos, que no podrán exceder del plazo de un año, cuando a su juicio, se hagan las causas que impiden el cumplimiento normal de la obligación. Las prórrogas deben solicitarse antes del vencimiento del plazo para el pago y la decisión denegatoria no admitir recurso alguno.” Indica, además, que no podrán concederse prórrogas para el pago de tributos retenidos.

Como puede observarse, la ley si bien se refiere a prórrogas, indica que deben ser solicitadas antes de que se venza la obligación, con lo cual parece descartar o ignorar las facilidades de pago o plazos para deudas vencidas o en estado de mora. Por igual, cuando la ley dice que la decisión de la prórroga es discrecional quedan dudas sobre las opciones que tiene el contribuyente si la Administración decide no otorgar la prórroga. ¿Procedería reclamar (recurrir) la decisión que deniega la prórroga?

Si leyéramos literalmente el referido artículo podría interpretarse que los acuerdos o condiciones especiales solo aplicarían para casos como los siguientes:

Un contribuyente declara ITBIS y antes del día 21 (siendo el día 20 el límite de declaración y pago) puede solicitar que el pago sea prorrogado y pagado en hasta 12 cuotas.

Una persona física contribuyente del Impuesto Sobre la Renta (ISR) puede declarar el 20 de febrero y solicitar prórroga para el pago que ha resultado, dado que el límite para pagar es el 31 de marzo.

A pesar de que la Administración Tributaria ha dispuesto tradicionalmente regulaciones internas para otorgar planes de pago sobre deudas de cualquier naturaleza, lo ideal sería que se tomara en consideración que existen casos particulares en que las políticas generales hacen inviable para un contribuyente que desea cumplir, pero no dispone de recursos para saldar la totalidad de su deuda, lo haga.

Aplicación del poder fiscal

La relación tributaria en el marco de la gestión de la administración tiene que ver con la forma en que ésta interactúa con los contribuyentes, haciendo uso de su poder fiscal-legal. Es conveniente que el uso del poder fiscal coercitivo tome en consideración el nivel de cumplimiento y el segmento del contribuyente.

Así, por ejemplo, no tiene sentido emplear las más duras medidas del poder fiscal coercitivo para atender a contribuyentes en mora que desean cumplir o aquellos cuyo cumplimiento voluntario ha sido alto o medio.

Pensemos en un contribuyente que, motu proprio, desea hacer un acuerdo de pago, a pesar de lo costoso del interés indemnizatorio que se agrega a cada cuota sobre el impuesto adeudado (1.10% por cuota mensual). En este caso no parece razonable, ni costo-efectivo dificultar el otorgamiento de un acuerdo de pago. No se trata necesariamente de reducir penalidades, se trata de otorgar cuotas para pagar atendiendo a criterios de vulnerabilidad del contribuyente.

Consideremos, además, que en cualquier proceso de servicio o control, se requiere tomar en cuenta las características propias del sujeto al que afectará.  En el caso tributario, también resulta necesaria la segmentación de los contribuyentes para la aplicación más equitativa del poder fiscal, atendiendo a las características propias de los contribuyentes. Características como el riesgo, tipo de actividad, tipo de persona, nivel de cumplimiento, pero, además, el grado de vulnerabilidad financiera -liquidez, patrimonio, tamaño- que muestra. 

El estado de vulnerabilidad financiera impacta la capacidad del contribuyente para cumplir con sus acreedores y puede ser medido con indicadores objetivos, como la proporción de los recursos más líquidos de la empresa sobre el total de sus recursos, la de las deudas sobre el patrimonio neto, la posición de efectivo respecto al total de los recursos de la empresa, entre otros. Sin embargo, solo hay que reparar en las dificultades de una pyme, de un negocio de único dueño o de un negocio de un profesional liberal, para entender la importancia de gestionar este tipo de indicadores que ayudan a anticipar su grado de vulnerabilidad.

Rol de la administración y costo de medidas de recaudación

Reducir la relación fisco-contribuyente a la de un deudor-acreedor, no es sano. Si bien la función de un ente recaudador consiste casi exclusivamente en controlar el cumplimiento de las obligaciones tributarias para cerrar la brecha entre el recaudo potencial y el efectivo, siempre en el marco de lo que la ley establece, enfocarse en fomentar el cumplimiento voluntario y facilitar el pago a aquellos que desean cumplir permite liberar recursos humanos, tecnológicos y presupuestarios, para gestionar más adecuadamente los incumplimientos.

Si se relacionan los esfuerzos de cobro con su costo de ejecución (humanos, presupuestarios, tecnológicos y de tiempo del recaudo) y el grado de cumplimiento de los contribuyentes (Ver figura), el pago voluntario será el de menor costo para la administración, seguido por el de otorgar acuerdos de pago a quienes voluntariamente lo solicitan como resultado de la deuda liquidada voluntariamente. Mientras que resulta el más costoso el proceso de cobro coactivo.

De manera que, desde la óptica de la racionalidad y la eficiencia, el esfuerzo por permitir el cumplimiento de aquellos en situación económicamente vulnerable y que desean cumplir, debería ser primordial.

Segmentar suele ser la salida para que la Administración Tributaria pueda aplicar la Ley de la forma más justa posible, mejorando la relación con el contribuyente y fomentando el cumplimiento voluntario. Segmentar implica la definición de sistemas de atención, políticas y procedimientos en función de atributos que permitan agrupar los contribuyentes.

En este caso, crear mecanismos de facilitar el pago cuando un contribuyente es vulnerable y tiene evidentes dificultades para realizar el pago, a pesar de su deseo de hacerlo, constituye una forma de facilitación del cumplimiento atendiendo a las características del contribuyente.

Algunos elementos sugieren que tomar un préstamo podría ser mejor opción

Ante las dificultades de obtener un acuerdo para realizar el pago en cuotas factibles para el contribuyente y considerando el aumento de la deuda que representan los recargos por mora y el interés indemnizatorio (que se aplica sobre el monto del impuesto dejado de pagar y otra vez sobre la cuota otorgada si se produce el acuerdo de pago), un crédito en una entidad financiera es una opción que puede ser considerada.

Un préstamo podría significar obtener más cuotas y, por tanto, pagar montos menores, más factibles para el contribuyente, que además contará con un modelo de atención más adecuado a sus necesidades particulares. Se trata de una relación en la que el contribuyente se vuelve un cliente.

Un aspecto muy importante que a veces no se toma en cuenta es el método de imputación. A pesar de que en la ley tributaria no aparece expresamente la forma en que un monto pagado se distribuye entre los conceptos de la deuda, en el caso de una deuda tributaria no pueden hacerse abonos al impuesto, sino que un pago mitiga primero las penalidades (recargos, intereses). En un banco, en cambio, es posible hacer abonos al capital adeudado, lo cual resulta muy beneficioso en algunos casos.

Al analizar esta posibilidad deben ser considerados los siguientes aspectos:

• El préstamo puede requerir garantía. Si se tratara de un inmueble, probablemente la entidad financiera requiera de una certificación de obligaciones tributarias al día, cuya obtención se dificulta precisamente por la deuda en mora que desea saldarse con el préstamo solicitado. 
• La tasa de interés y gastos de cierre, que podrían ser tan altos como los de la Administración Tributaria.
• Capacidad de pago y monto de cuotas: para enfrentar la cuota del préstamo con la entidad financiera y la de los impuestos de frecuencia mensual que deben ser atendidos. Es decir, hay que pensar en los impuestos que continuarán generándose cada mes y por tanto el monto de las cuotas que pueden asumirse.

En fin, parecería obvio que crear mecanismos para facilitar el cumplimiento voluntario y reducir los costos de recaudación abarca la creación de una política de acuerdos de pago que considere aquellos contribuyentes que desean cumplir voluntariamente y se encuentran en situación financieramente vulnerable.

Varios elementos podrían considerarse para crear mecanismos que permitan el cumplimiento de este tipo de contribuyentes:

1. Menores o ningún pago inicial.
2. No exigencia de garantía inmobiliaria a menos que se demuestre objetivamente el riesgo de cobro.
3. Método de imputación que permita abonos al capital.
4. Planes más sencillos automáticos sin necesidad de trámites burocráticos.

A nuestro modo de ver existe la posibilidad de implementar estos mecanismos en el marco de las disposiciones del artículo 34, que establece que la Administración Tributaria goza de facultades para dictar las normas para la administración y aplicación de los tributos, e interpretar administrativamente este Código; así como del Artículo 35, que faculta a la Administración Tributaria para dictar normas generales e incluye, entre los aspectos que abarca, la presentación de las declaraciones juradas, el pagos a cuenta de los tributos y cualquier otra medida conveniente para la buena administración y recaudación de los tributos.