Mejores prácticas para aumentar las recaudaciones sostenidamente

Exposición de Germania Montás en la 51º Sesión de la Comisión de Desarrollo Social
en la Sede de Naciones Unidas, New York, EEUU
División de Política Social y Desarrollo
En Representación De Funglode.

Contexto

El punto de partida de esta exposición debe ser, necesariamente, recordar que los ingresos tributarios constituyen la fuente de ingresos por excelencia para los Estados. No hay Estados fuertes sin ingresos suficientes para invertir en proveer a los ciudadanos de servicios y bienes públicos.

En ese sentido, su capacidad de gastar o invertir depende, fundamentalmente, de los recursos que genera su Sistema Tributario.

Por eso cuando se habla sobre inversión social debe discutirse, por un lado, de presión tributaria, que define el tamaño de Estado que queremos, medido por su capacidad de gasto respecto al tamaño de la economía y por el otro de fortaleza institucional para la ejecución del gasto.

En cada decisión de gastar hay implícita una decisión de recaudar, por eso cada vez más países adoptan normas respecto a que cada nueva inversión o gasto esté acompañada de un nuevo ingreso que suele ser un nuevo impuesto o el aumento de uno existente.

No es casual que se hable cada vez más del ciudadano-contribuyente.

De lo que se trata, es de esbozar lo que entendemos son las mejores prácticas para garantizar un crecimiento sostenido de los ingresos públicos, con lo cual se hace posible la inversión consistente en el desarrollo social, suponiendo que existe la referida fortaleza institucional para gastar. Hay que destacar el término consistente, dado que lograr el cambio cualitativo en muchos aspectos relacionados con el desarrollo social, tales como: la educación, la salud, etc., requieren esfuerzos de largo plazo. Son fundamentales, tanto la consistencia de la disponibilidad de recursos y la perseverancia en la inversión social.

En nuestra opinión, tres aspectos permiten unas finanzas públicas saludables en el tiempo:

a) Capacidad del Estado de generar recursos suficientes ““ un Sistema Tributario eficiente, simple y equitativo;
b) Reglas fiscales para el manejo de las finanzas públicas, que garanticen uso racional de los recursos y la creación de fondos “anti cíclicos” para mantener los niveles de gasto social;
c) Una Administración Tributaria fuerte capaz de implementar el Sistema Tributario.

2. Sistema Tributario

El Sistema Tributario debe cumplir entre otros principios, los de suficiencia, generalidad, simplicidad, y equidad.

Un Sistema Tributario suficiente, es aquel que genera los recursos que requiere el Estado según se haya establecido en su diseño; es general cuando establece cargas tributarias para todos como deber común de los ciudadanos; es simple si el proceso de cumplimiento y control es claro; y es equitativo, cuando cada quien paga según su capacidad contributiva (equidad horizontal) y se trate igual a los iguales y de forma desigual a los que no se encuentren en iguales circunstancias (equidad vertical).

En relación con este tema queremos destacar que diseñar un Sistema Tributario correctamente, obliga a que la sociedad se ponga de acuerdo en la cuantía de los recursos que se necesitan para determinar la carga que soportará cada sector .

En ese mismo sentido, los principios de generalidad, simplicidad y equidad se ven muy afectados con el abuso de las exenciones fiscales que establecen privilegios y hacen complejo el Sistema con el fin de lograr objetivos de inversión, empleo, etc.

No es casual que en los últimos años se denomine gastos tributarios a los recursos que deja de percibir el Estado por otorgar exenciones a bienes, servicios o sectores.

Un elevado gasto tributario se entiende como recursos dejados en manos de entidades ajenas al Estado para decidir en que invertir o gastar o no hacerlo, atendiendo a criterios que no necesariamente tienen que ver con el bien común o con la prioridad socialmente hablando.

En síntesis, la sociedad debe acordar sobre cómo abordar estos temas; a quien gravar y en qué medida hacerlo, para garantizar que los que disfruten periodos de bonanza aporten lo justo.

3. Reglas fiscales

Independiente de que debe existir cierta flexibilidad en la administración de las finanzas públicas para los gobiernos, sobre todo para resolver cuestiones en el corto plazo, las reglas fiscales pretenden lograr cierta disciplina fiscal que permita básicamente, que en momentos de crecimiento se piense en los tiempos de crisis, que hayan topes o límites de endeudamiento, indicadores de control para los niveles los gastos corrientes, fondos de contingencia, pero también disponer de indicadores para dar seguimiento a la gestión fiscal entre otros aspectos. Todo esto se puede resumir en que son reglas formales o informales, cuantitativas y cualitativas, para lograr que la gestión de la política fiscal sea prudente; para lograr la “responsabilidad fiscal”.

Su alcance y complejidad depende de cada país, pero en todos tienen gran importancia porque imponen límites y regulaciones a la política presupuestaria y fiscal.

En los últimos años este tipo de disposiciones, comunes en países desarrollados han llegado a Latinoamérica, tanto a niveles Nacionales, como Estatales.

Es claro que lo primero es disponer de recursos provistos por el Sistema Tributario, pero luego hay que administrarlos cumpliendo reglas fiscales.

4. Administración Tributaria

En este aspecto haremos el mayor énfasis en esa exposición, dado nuestro convencimiento de que sigue siendo cierta la expresión de que “un Sistema Tributario vale lo que valga la Administración Tributaria que lo gestiona”.

Los Sistemas Tributarios se llevan a la realidad con el ejercicio de las Administraciones Tributarias. En este sentido, describiremos los aspectos que constituyen mejores prácticas para lograr una Administración Tributaria eficaz y eficiente. Abordaremos 4 aspectos que consideramos primordiales y que han sido pilares de los planes de modernización de las Administraciones Tributarias en la última década: fortalecimiento del control tributario, mejora de los servicios, fortalecimiento institucional y conformación de una ciudadanía fiscal responsable.

4.1. Control Tributario

La tarea primordial de las Administraciones Tributarias es ejercer el control sobre las operaciones de los contribuyentes con el fin de reducir la evasión, la elusión y en general los incumplimientos. El control tributario eficiente disuade el incumplimiento y promueve el cumplimiento voluntario.

El control de la facturación y el uso eficiente de tecnologías de información y comunicaciones (TICs) para el control fiscal son los dos elementos que han caracterizado el enfoque de la fiscalización de las Administraciones Tributarias en las últimas décadas.

Implementar medidas que tiendan a controlar la emisión y uso de facturas ha sido vital. Desde el control de las imprentas o los medios de impresión, hasta el uso de facturas electrónicas controladas por las Administraciones Tributarias son cada vez más comunes. Prácticamente todos los países controlan las imprentas donde se confeccionan facturas, algunos controlan los sistemas de facturación, otros han implementado impresoras fiscales y otros facturas electrónicas. De este control se deriva la posibilidad de obtener información electrónica diversa.

El uso de tecnologías para crear bases de datos que administren las informaciones de los contribuyentes y las obtenidas de otras entidades ha sido fundamental para la modernización de las prácticas de fiscalización de los contribuyentes.

Sistemas computacionales para garantizar que cada vez más contribuyentes sean revisados de alguna manera por la Administración Tributaria son determinantes para aumentar la percepción de riesgo; y Sistemas computacionales para administrar la gestión de esas revisiones son determinantes para garantizar el manejo éticamente correcto de estas revisiones.

En estos tiempos las TICs representan una herramienta indispensable para el control tributario. Debido a que el insumo por excelencia de las administraciones tributarias es la información, no existe posibilidad alguna de preservar los niveles de cumplimiento sin que se utilicen herramientas tecnológicas para el control del cumplimiento.

Todo es lo que explica que la planificación del control tributario implique un plan de utilización de tecnologías.

Por otro lado, los Estados también evolucionan hacia la reducción de la opacidad financiera que amparan los paraísos fiscales . Este tema es de vital importancia dado que, los paraísos fiscales constituyen un facilitador para la evasión y la elusión tributaria e impiden que los avances en la regulación financiera sean efectivos. Esto obviamente facilita la fuga de recursos provenientes de riquezas generadas en los países en desarrollo lo cual afecta la disponibilidad de recursos para los Estados. Incluso hay quienes se han animado a cuantificar la evasión fiscal oculta en los paraísos fiscales.

En ese mismo sentido, en los últimos años el control tributario también se ha expandido hacia la fiscalidad internacional y lograr aumentar la transparencia a partir de establecer ciertas normativas de información a los paraísos fiscales.

De esto se derivan la proliferación de acuerdos para evitar la doble tributación y los acuerdos de intercambio de información, que facilitan la cooperación internacional en el control tributario y aclara las cuestiones de jurisdicción y las legislaciones tributarias que sobre precios de transferencias ya existen en muchos países.

La reunión del G-20 en el 2009 en medio de la crisis financiera-económica que inició ese año, marca el inicio de una nueva manera de enfocar el tema de paraísos fiscales, abuso del secreto bancario etc.

4.2. Facilitar el cumplimiento

Así como es importante la simplicidad del Sistema Tributario, es necesario que las Administraciones Tributarias faciliten el cumplimiento voluntario de los contribuyentes. La facilidad induce el cumplimiento.

En este ámbito las TICs también han permitido el uso intensivo del Internet para la creación de ventanillas u oficinas tributarias, que permiten a los ciudadanos individuales y corporativos cumplir a menor costo.

Hoy en día en casi todas las Administraciones Tributarias medianamente modernas la mayor parte de las declaraciones de impuestos y los pagos se realizan por el internet. Esta estrategia de facilitación haciendo uso del internet forma parte de los planes de e-government de los Estados.

De igual forma, mejorar los servicios implica informar a la ciudadanía por todos los canales de información disponibles (prensa escrita, Internet, redes sociales, prensa radial etc.) de forma continua y eficiente, sobre el quehacer de la Administración Tributaria y de los trámites que le atañen al ciudadano-contribuyente.

Hoy en día comienza hacerse común que se desplieguen estrategia de comunicación a través de redes sociales con el fin de ofrecer asistencia a los contribuyentes.

Recibir asistencia e información oportuna y adecuada forma parte de las obligaciones de la Administración Tributaria para con los ciudadanos-contribuyentes.

4.3. Ciudadanía Fiscal Responsable

La educación fiscal es la estrategia por excelencia para la formación de una cultura fiscal basada en el concepto de ciudadanía fiscal responsable. En ese sentido, en los últimos años las Administraciones Tributarias modernas han dado prioridad a programas de educación fiscal.

Las Administraciones se han propuesto implementar programas de formación de ciudadanos responsables frente a su compromiso con la sociedad, ciudadanos en capacidad para ejercer sus derechos y cumplir sus deberes fiscales. Se trata de promover el cumplimiento tributario como un valor ético y concienciar sobre la evasión y sus consecuencias nocivas para la sociedad.

Es una manera de influir en la moral/ética tributaria que se refiere a las normas, percepciones etc. que determinan el comportamiento honesto o correcto de los ciudadanos-contribuyentes respecto de sus deberes como contribuyentes dentro del marco de las leyes y normas que dan lugar a la legislación fiscal.

Veamos el siguiente ejemplo de cómo se percibe este tema. En una encuesta realizada por la firma Ernest and Young en EUA , para la pregunta “¿Cuánta influencia tiene cada uno de los siguientes factores en el hecho de que usted declare y pague sus impuestos de forma honesta?” Estas son las respuestas de los factores con mucha o bastante influencia:

– Temor a una auditoría: 64%
– Creencia de que sus vecinos declaran y pagan de manera honesta: 44 %
– Terceros que denuncian sus ingresos ante el Servicio de Impuestos Internos: 66 %
– Su integridad personal: 92%

En síntesis, como se puede ver, los individuos sienten que es su deber cívico pagar impuestos. Este tipo de encuestas, que se han realizado en otros países desarrollados, e incluso en algunos latinoamericanos, muestran la importancia de trabajar por la conformación de una ciudadanía fiscalmente responsable.

Refiriéndose a este tema: La Administración Tributaria Canadiense (Canada Revenue Agency CRA) ha identificado a la “ciudadanía responsable” como un elemento de un sistema impositivo sostenible.

“Un sistema impositivo sostenible es aquél en el que los contribuyentes consideran que el pago de impuestos es una responsabilidad cívica que les permite gozar de todos los derechos que tiene un residente o una empresa canadiense.”

Asimismo, la CRA utiliza la siguiente frase del Ex Ministro de Renta Gordon O’Connor al Instituto de Ejecutivos Tributarios:

“Si está haciendo negocios en Canadá actualmente, lo sepa o no, usted depende de los servicios gubernamentales. Para tener rentabilidad en los negocios, usted confía en […] una buena infraestructura para llevar el producto al mercado, un sistema educativo sólido para recurrir a una fuerza laboral capacitada y el cuidado de la salud para asegurarse de que sus empleados estén en condiciones físicas de hacer sus trabajos. Sin estos elementos básicos, no tenemos un Estado que funcione bien. De manera que con los intereses de nuestro país en mente, todos debemos contribuir con nuestra parte”.

A nivel corporativo, los temas de ciudadanía fiscal responsable, también han sido abordados con la promoción de conceptos como “responsabilidad social corporativa” que constituye “autorregulación corporativa incorporada al modelo de negocios”. También suele denominársela a veces “conciencia corporativa, ciudadanía corporativa, desempeño social y negocio responsable sostenible”.

Asimismo, leyes como la denominada Sarbanes Oxley , que establece Controles y Rendición de cuentas con el fin de evitar fraudes amparados en malas prácticas contables y financieras, están concebidas para mejorar la transparencia en el accionar de las corporaciones, lo que impacta positivamente el cumplimiento de las obligaciones tributarias.

En definitiva, los países que disfrutan de mayores niveles de cumplimiento voluntario son aquellos en los que sus ciudadanos muestran una ciudadanía con mayor responsabilidad fiscal. Es como si existiera un pacto fiscal permanente para construir una mejor nación.

4.4. Fortalecimiento institucional

Todas las acciones descritas anteriormente requieren de la fortaleza institucional que se logra a partir de sistemas de gestión de los recursos humanos que permitan reclutar la mejor gente y mantenerla en el servicio público.

Dotar las Administraciones Tributarias de servidores públicos que sean ética y profesionalmente inobjetables debe ser un compromiso de largo plazo de los países. De ahí la importancia de que las Administraciones dispongan de legislaciones especiales para el manejo de los recursos humanos. Definir el tipo de personas que se requiere, seleccionar la mejor gente, crear un ambiente de trabajo apropiado y proveer de oportunidades para el desarrollo de los técnicos, garantiza la permanencia del talento necesario para que la Administración Tributaria opere eficientemente y con pulcritud.

De ahí que muchas de las Administraciones Tributarias, sobretodo de Latinoamérica, hayan buscado la autonomía presupuestaria y funcional que les permite lograr una gestión planificada.

5. Conclusiones

El desarrollo social requiere de acciones que preserven los niveles de recaudación para que la inversión social sea consistente en el largo plazo, aun en tiempos de crisis.

Es relevante el tema de la necesidad de que la sociedad se comprometa en el logro de metas de ingresos de corto, mediano y largo plazo. Esto suena simple, pero se hace complejo cuando debemos decidir a quién gravar y por cuanto hacerlo.

Asimismo, debe discutirse la actitud frente a la inversión en periodos de bonanza y de crisis, sobretodo en países con necesidades que son reclamos históricos de los ciudadanos.

Hemos visto que 3 son los factores que permiten que la inversión social pueda planificarse en el largo plazo:
a) Un Sistema Tributario que genere los recursos necesarios.
b) Reglas fiscales para el manejo de los ingresos.
c) Una Administración Tributaria fuerte.

Ingresos y gastos dos caras de una misma moneda.