La deuda, el lado gris de las finanzas publicas

Existen diversas formas de medir el resultado financiero de un país. Una de ellas es el balance primario, que compara los ingresos fiscales con el gasto público excluyendo el pago de intereses de la deuda. Se excluyen los intereses porque se entiende que los pagos por este concepto son obligaciones contraídas en el pasado, mientras el resto de los gastos corresponden a la gestión del periodo en curso.

Este indicador, según las cifras oficiales, ha presentado resultado positivo (superavitario) en los últimos cuatro años, siendo de 1% del PIB (RD$41,275 MM) en 2018. Esto significa que los ingresos fiscales fueron mayores que los gastos, si se excluye el pago de intereses.

Restando a los ingresos fiscales el gasto público total, esta vez incluyendo el pago por concepto de intereses por deudas, se obtiene el balance financiero o presupuestario, que, a diferencia del primario, ha sido consistentemente negativo o deficitario desde 2008.

Durante los últimos seis años, el balance financiero promedio anual ha sido de -2.3% del PIB, equivalente a RD$81 mil millones de déficit en 2018, acumulando un monto de – RD$453.5 mil millones en el periodo 2013 – 2018.

Sin embargo, ninguna de estas dos medidas abarca la totalidad de los desembolsos que debe realizar el gobierno en un año. Para cuantificar todos sus compromisos, además hay que considerar los pagos o erogaciones que se realizan para la amortización (o pago de capital) de deudas, interna y externa, de corto y largo plazo.

Observando los últimos 6 años, la diferencia entre ingresos recaudados y el total de erogaciones (incluyendo amortización de deuda) ronda el -5% del PIB cada año. Este monto, conocido como Necesidad Bruta de Financiamiento, es la cantidad que hace falta anualmente al Estado dominicano para cumplir con el Presupuesto, y que debe tomarse prestado.

Como se evidencia, aunque se ha logrado un balance primario positivo no ha sido suficiente para reducir la Necesidad Bruta de Financiamiento, por tanto la deuda continúa creciendo año tras año.

Según una nota de prensa del Ministerio de Hacienda publicada el 5 de junio, durante los últimos siete años se han pagado US$8.9 mil millones de amortización y US$5.4 mil millones de pago de intereses, por compromisos de deuda externa. Sin embargo, debe tomarse en cuenta que durante ese mismo periodo se han emitido bonos externos por US$15.3 mil millones, sin contar el resto de la deuda, como la interna de corto y largo plazo y la externa a través de organismos internacionales.

A pesar de que la deuda pública dominicana sigue siendo manejable, la realidad es que cada año el stock de deuda aumenta. En efecto, según los datos oficiales a marzo 2019, y si se incluye la emisión de bonos realizada en mayo por unos US$2,500 millones, la deuda consolidada ronda el 53% del PIB, doce puntos por encima del nivel existente al cierre de 2012. Esto equivale a US$19.5 mil millones (78%) más en siete años. Este crecimiento supera el crecimiento acumulado de los ingresos fiscales.

El servicio de la deuda (pago de amortización e intereses) aumenta su participación sobre los ingresos oficiales, llegando a representar el 45% de los ingresos por impuestos de 2018 y 41% de los ingresos totales. Esto es lo que debería preocupar, ya que en definitiva tener ingresos suficientes para pagar es lo que garantiza que la deuda sea sostenible.

Si el servicio de la deuda consume el 41% de los ingresos fiscales y el gobierno tiene la obligación de asignar el 4% del PIB para Educación, que equivale a 25% de los ingresos fiscales (RD$152 mil millones en 2018), el gobierno se queda con alrededor de una tercera parte de sus ingresos para invertir y gastar en todas las demás necesidades públicas.

Los ingresos se vuelven cada vez más insuficientes mientras se pospone continuamente el pacto fiscal.

Tampoco se puede llegar al extremo de satanizar la función del endeudamiento como forma de financiamiento público, que evidentemente puede resultar necesario. Por ejemplo, en momentos de crisis puede facilitar recursos que sustenten la aplicación de medidas contracíclicas, como ocurrió en 2009 con el Acuerdo Stand-by firmado con el FMI que permitió acceder a préstamos por unos US$ 1,100 millones. También puede ser útil para distribuir entre generaciones el costo de obras de infraestructura que disfrutará más de una.

Como viene siendo usual en los recientes informes del FMI que hace en el marco del Artículo IV, muestran preocupación sobre la tendencia creciente de la deuda, instando en su último comunicado del 11 de junio de 2019 a “redoblar los esfuerzos para mejorar la sostenibilidad de la deuda”, situándola en 54.9% del PIB para 2020. Para ello recomiendan la necesidad de un ajuste, acompañado de “políticas y elementos de responsabilidad fiscal” claros y creíbles.

Si bien es cierto que los gobiernos siempre tendrán la posibilidad de someter una reforma fiscal para realizar el ajuste señalado, los tiempos sugieren que la solución debe pasar por el proceso de socialización y concertación que impone un Pacto. Así se concibió en la Ley de Estrategia Nacional de Desarrollo, para lograr el compromiso necesario de los agentes económicos. El tamaño del esfuerzo lo amerita.