DE BUENAS PRACTICAS A OBLIGACIONES: UN DESAFIO PARA LA ADMINISTRACION PUBLICA

En agosto de este año fue promulgada la Ley 107-13 sobre los deberes y derechos de los ciudadanos en su relación con la Administración Pública, así como los principios que rigen los procedimientos administrativos.

Si bien esta Ley entrará en vigencia 18 meses después de su promulgación (o sea en febrero del 2015) está “vacatio legis”, como dice la propia Ley, no impide que los actos administrativos deban cumplir por lo menos con la exigencia legal de la motivación. Este intervalo de tiempo nos parece oportuno dedicarlo a revisar los ajustes necesarios que la Administración Pública debe asumir.

El tema es relevante debido a los múltiples cambios que se avecinan. Estamos en presencia de 22 principios. El de celeridad, el de facilitación, el principio de debido proceso, el de juridicidad, el de servicio objetivo a las personas, el principio promocional, el de racionalidad, el de igualdad de trato, el principio de eficacia, el de publicidad de las normas, el principio de seguridad jurídica, el de previsibilidad y certeza normativa, el de proporcionalidad y otros. Un verdadero conjunto de reglas para orientar o regir las actuaciones de la Administración Pública frente al ciudadano y viceversa.

Tienen más impacto sobre los trámites tributarios los principios de facilitación o facilidad de trámites, el principio de celeridad, que se refiere a instituir un plazo razonable de respuesta y del incentivo al uso de tecnologías en todo procedimiento; así como el principio de debido proceso que se asegura del cumplimiento de las garantías ciudadanas.

Si bien estos comentarios están motivados en la reciente aparición de esta Ley, constituyen una reflexión personal sobre lo que entendemos provocará un cambio sustancial en el ámbito tributario. Dicho sea de paso, esta osadía en mi condición de simple aficionada en asuntos del derecho, requiere de la condescendencia de mis más estimados amigos abogados, los doctores Medina Garnes, Pereyra, Rodriguez Huertas y José Luis Taveras, los cuales conociéndome, de seguro la tendrán.

El cambio trascendente a que nos referimos conlleva pasar de la realización de acciones para la implementación de procedimientos que faciliten los trámites al ciudadano-contribuyente, así como la definición de instancias formales e informales que permitan que éste se pueda expresar, amparadas en buenas prácticas o en la vocación de servicio público de un funcionario, a estar obligados por una Ley de forma explícita a hacerlo.

Se trata de pasar de una administración que ha funcionado basada en un convencimiento de que ese accionar es necesario para la sana o beneficiosa relación fisco-contribuyente, a una que estará obligada a actuar como mandan principios legales que regulan dicha relación. El cambio ni es menor ni es irrelevante. Y no lo es porque las finanzas públicas descansan en la administración tributaria, así que cualquier cambio que le afecte tiene importancia.

En este contexto, los cambios alcanzarán prácticamente todos los procesos de la Administración Tributaria, que ahora requieren ajustes en la forma de ser ejecutados para darles un giro que los acerque a los derechos del ciudadano-contribuyente.

Particularmente, al respecto de los procesos de atención, asistencia y servicios, se trata de transformar una administración en la cual la estrategia para fomentar o facilitar el cumplimiento voluntario que se relaciona con estos procesos, se convierte en una obligación dispuesta por una Ley. Hablamos de que acciones inocuas hasta el momento se pueden convertir en generadoras de actos administrativos a veces no formales con todas sus consecuencias. O de que una acción que perjudique un ciudadano-contribuyente genera un derecho a ser indemnizado.

Se establecen derechos a ser informado y asesorado en asuntos de interés general, a ser tratado con cortesía y cordialidad, a conocer el estado de los procedimientos administrativos sometidos, a presentar quejas, reclamaciones y recursos ante la Administración; pero también se identifican los deberes de la Administración de facilitar la presentación de las peticiones a las personas, de responder eficazmente a las solicitudes de las personas, de realizar periódicamente encuestas o sondeos sobre la opinión de los usuarios de los servicios a su cargo.

Aspectos hasta ahora tácitos, como la adopción de tecnologías para facilitar trámites o habilitar espacios idóneos para las consultas, disponer de archivos ordenados o conocer el responsable del trámite solicitado, son derechos que están explícitamente detallados y que impactan particularmente no sólo la forma de planificar, sino también la inversión necesaria en infraestructura física y en equipamiento de la Administración.

Esta nueva disposición, novedosa en República Dominicana aunque antigua en los países con tradición en derecho administrativo, además impacta de forma determinante los procesos “misionales” de la Administración Tributaria, muchos de ellos regulados hoy en el Título I del Código Tributario, que representa el código de procedimiento tributario.

El impacto es más visible en aspectos tales como: el régimen sancionador, el proceso de cobranza, los procedimientos de fiscalización y las instancias de discusión o apelación; sujetas al debido proceso y a la posibilidad de que cada acto administrativo que se genere en ellos sea recurrible en la vía administrativa.

Esto acentuado por lo que parecería ser la interpretación constitucional del tema del debido proceso en sede administrativa, que supone es exigible en los procedimientos administrativos sancionatorios y en todos aquellos que puedan tener como resultado la pérdida de derechos de las personas.

Si bien el concepto de “acto administrativo” es de uso común y muy entendible en el derecho administrativo, y además existe sobrada doctrina y jurisprudencia sobre su concepto, hasta el momento ninguna Ley dominicana lo había definido y caracterizado como ésta.

La motivación adecuada de los actos como requisito por excelencia y otros requisitos de validez, que por tanto se convierten en causas de nulidad, constituye un cambio importante para las prácticas usuales de la Administración Tributaria.

También lo es la posibilidad de recurrir directamente ante los órganos jerárquicamente superiores (recurso jerárquico) cuando controlen a la entidad que emite el acto, sin que sea necesario haber agotado previamente la instancia de reconsideración, y de la misma forma, la posibilidad de acudir directamente a la vía contenciosa administrativa.

Ambos aspectos deberían promover una mejora importante en la calidad de la sustentación de cualquier acto, ahora eventualmente recurrible a otra instancia y cuya motivación es imprescindible para su validez.

De igual forma el derecho a formular alegaciones en cualquier momento del procedimiento administrativo, de acceso a los expedientes administrativos respetando al derecho a la intimidad, la forma de cálculo de los plazos, los plazos para dictar decisiones, incluso para negar servicios o trámites, las interacciones obligadas, los procedimientos para notificar, informar y asistir, Y otras disposiciones de igual naturaleza garantista generarán un cambio de mentalidad notable.

En general todas estas disposiciones, unas más que otras, provocarán que sea necesario implementar un nuevo modelo de gestión, donde los requisitos del debido proceso, de facilitación de trámites, información, y documentación, requerirán mayor esfuerzo técnico y un mayor nivel de conocimiento.

Del éxito o fracaso de esta transformación dependerá el curso de los niveles de cumplimiento de los contribuyentes. He ahí el desafío de la Administración, pasar de un modelo de gestión fundamentado en buenas prácticas a uno basado en el cumplimiento de obligaciones, sin que aumente el nivel de incumplimientos. Pero no me cabe duda de lo positivo que serán estos cambios para la profesionalización de la Administración Tributaria.

Finalmente, hay que referir que muchos de los cambios introducidos por la Ley a los que nos hemos referido y otros que hemos omitido, implican la revisión de los procedimientos establecidos en el Título I del Código Tributario. Un cambio importante que permitirá sustentar una transformación de los procedimientos tributarios que establece la ley, prácticamente idénticos a los aprobados en el 1992.