CONSIDERACIONES DEL ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL SOBRE EL SISTEMA TRIBUTARIO DOMINICANO

La primera parte del informe del Banco Mundial (BM): “Evaluación de la eficiencia fiscal, análisis de costos y beneficios de los gastos tributarios y estudio sobre el empleo informal y sus repercusiones en el sistema tributario” publicado hace unas semanas, se relaciona fundamentalmente con el ITBIS, sus exenciones y su eficiencia, medida a través de tres indicadores: eficiencias C, G y X. Sobre este base plantean  que si se elevara la eficiencia a niveles del promedio de América Latina y Caribe, RD generaría un incremento en el recaudo del ITBIS equivalente a 2.8% del PIB o alrededor de 100 mil millones de pesos. Según su análisis, hacer modificaciones a las exenciones de este impuesto supondría mayores ingresos en el orden de 0.5% del PIB.

Desde nuestra óptica el informe contribuye con la tendencia de sustentar una eventual reforma tributaria, en el marco del Pacto Fiscal, básicamente en medidas que impactan este impuesto al consumo. Este enfoque, nos parece simplista y optimista. Su punto de partida suele ser que existe una gran oportunidad de convertir el monto de gasto tributario en recaudaciones, solo con la eliminación de ciertas exenciones.

Lo propio nos parece de la tesis que se pone de moda periódicamente, planteando que tan solo con reducir las tasas impositivas la vocación de cumplir con las obligaciones tributarias aumenta y los niveles de recaudo crecerán exponencialmente.

• Medida de eficiencia C:

El informe de BM fundamenta el potencial recaudatorio en la “ineficiencia del impuesto” medida principalmente por la denominada Eficiencia C.  Este indicador se obtiene al dividir lo recaudado por este impuesto entre el consumo total, y este ratio entre la tasa general del impuesto,  es decir 18%.

La lógica de este indicador es que, siendo el ITBIS un impuesto al consumo, si se grava todo y con una tasa uniforme (o sea nada exento, ni con tasa diferente a 18%)  la eficiencia C sería igual a 1. Por lo que se considera que mientras más cercana a 1, mayor es la eficiencia del impuesto.

En ese sentido, plantean que: “Al estimar el índice de eficiencia C, se observa que la eficiencia de recaudación del impuesto al valor agregado en la RD es muy baja (0.35) y se ubica muy por debajo del promedio de la región (0.56) y de los niveles de distintos países comparables.” (pág. ix)

No obstante, existen algunos aspectos que deben ser considerados antes de que las decisiones de política tributaria se basen exclusivamente en el análisis de este tipo de indicadores y su comparación con la región. Y mucho más si se pretende tomar el valor absoluto que resulta de su cálculo para crear expectativas de ingresos.

Por ejemplo, debería tomarse en cuenta que en la RD los combustibles no se encuentran gravados por el ITBIS, a diferencia de otros países, algunos con mayor eficiencia C que RD. Lo propio ocurre con los Servicios de Seguros, que en prácticamente todos los países son gravados con el ITBIS (IVA) y no en el caso dominicano en que se gravan con impuestos selectivos. No obstante, ambos rubros se encuentran dentro del consumo total que se usa como base para el cálculo de la Eficiencia-C.

También es recomendable analizar la participación en el cálculo del consumo público y sus características. Es decir, que deben hacerse algunos ajustes, con la intención de mejorar la comparabilidad de este indicador.

Gasto Tributario de ITBIS

El Gasto tributario es una estimación del recaudo no obtenido por un país al otorgar tratamientos impositivos preferenciales con el fin de beneficiar determinados sectores, actividades, zonas, etc.

Por lo tanto no debe perderse de vista que no se trata de dinero esperando para ingresar al fisco, si no una estimación del ingreso no percibido bajo el supuesto de que al eliminar la exención no se modificaría en absoluto  el comportamiento de los agentes económicos que se benefician de éstos.

Si bien es casi un conceso la necesidad de revisar el gasto tributario, en el caso del ITBIS apostar a que una parte importante del mismo (3% del PIB o RD$ 110,000 millones), se convertirá en recaudaciones efectivas cuando se eliminen las exenciones planteadas en el informe, definitivamente es optimista.

Recordemos que cerca de la mitad de ese gasto procede de exenciones a los alimentos, en su mayoría de la canasta básica, que debe mantenerse exenta hasta en opinión de los autores del informe. Pero son precisamente esos bienes los que podrían producir un mayor recaudo por su nivel de ventas y consumo.

El informe del BM hace referencia a un estudio de 2016 el cual concluye que “el 88% de los gastos tributarios de ITBIS de 2013 benefició a hogares que no eran pobres”, por lo cual proponen solo dejar exento los “bienes que están incluidos en la canasta básica de consumo utilizada en la metodología de medición de pobreza nacional, junto a los servicios de salud y educación”, argumentando que esto tiene  “un impacto insignificante en la pobreza”.

Sin embargo, al hablar de pobres pareciera que se incluye únicamente los que perciben ingresos menores a 4 dólares al día, dejando fuera a los que el propio informe denomina “vulnerables” (con ingresos de 4 a 10 dólares al día), que representan el 40% de la población.

También proponen gravar el servicio de electricidad, pues según expresan, el  efecto negativo que surja de gravarlo con ITBIS puede “compensarse con un ligero aumento de las transferencias monetarias directas”. Al menos dos factores deberían ser analizados al evaluar esta propuesta: la facilidad de ejecutar procesos eficientes de fiscalización y cobranza sobre las distribuidoras de electricidad que son propiedad del Estado y, si el resultado neto de gravar este servicio compensaría el aumento del subsidio que se generaría.

Solo en los dos primeros meses del presente año se han erogado RD$2,300 millones por el subsidio de la tarifa mensual; me pregunto cuanto se estaría recaudando por este concepto para que el efecto neto justifique la medida.

Según este informe del BM, solo deben exceptuarse del ITBIS los servicios de educación y salud, por lo tanto se entendería que se gravarían todos los demás servicios exentos. En ese sentido, hay que analizar con suficiente profundidad, qué tan factible es cobrar el ITBIS al transporte público o al servicio de agua, a la recogida de basura o a los planes de pensiones y jubilaciones que son servicios actualmente exentos. O cuanto se recaudaría gravando el resto de los servicios exentos en la Ley,  como los financieros, servicios funerarios, salones de belleza y peluquerías y alquiler de viviendas de las personas.

La brecha fiscal en los últimos años ha rondado el 2.5% del PIB. Las medidas que se tomen en el ámbito fiscal deberían ir encaminadas a cerrar paulatinamente esta brecha. La capacidad de hacerlo solo por el lado del ingreso y más aun afectando principalmente al ITBIS es una muestra de miopía tributaria.